Evaluación del trabajo del Consejo de Estabilidad Financiera durante el año 2013 y próximos desafíos

Con la sesión mensual llevada a cabo el jueves 27 de febrero de 2014, se han completado más de dos años de funcionamiento del Consejo de Estabilidad Financiera (“CEF”). Los miembros del CEF quisiéramos aprovechar la ocasión para comunicar a la opinión pública las principales actividades desarrolladas por el Consejo durante el año 2013, así como su evaluación respecto del funcionamiento de esta instancia y sus futuros desafíos.

El Consejo fue creado por Decreto Supremo N° 953 de 2011 del Ministerio de Hacienda, siguiendo las recomendaciones de diversos organismos internacionales y la Comisión de Reforma a la Regulación y Supervisión Financiera. El CEF está integrado por el Ministro de Hacienda, quien lo preside, el Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras, el Superintendente de Valores y Seguros y el Superintendente de Pensiones, mientras que el Presidente del Banco Central de Chile atiende a sus sesiones en forma permanente, en calidad de asesor.

La misión fundamental del CEF consiste en evaluar y administrar los riesgos sistémicos que pudieran afectar a nuestro sistema financiero, pudiendo además recomendar políticas que contribuyan a la macro-estabilidad financiera y la supervisión de conglomerados. El CEF se erige como una instancia necesaria de coordinación, análisis e intercambio de información. Ello permite tener una mirada integrada y un diagnóstico común sobre las fuentes de riesgo y facilitar la resolución de situaciones críticas que involucren el ejercicio de las funciones y atribuciones de los órganos competentes.

Desde su creación, se han llevado a cabo 29 reuniones mensuales del CEF, el cual cuenta con el apoyo permanente de una Secretaría Técnica, provista por el Ministerio de Hacienda, y de sus grupos de trabajo. Durante dicho periodo, el CEF ha probado ser una valiosa instancia de coordinación y análisis, que constituye una contribución relevante para la institucionalidad de nuestro país.

En primer lugar, quisiéramos describir de forma sucinta los temas abordados en las diversas sesiones del CEF a lo largo del año, para luego referirnos a los desafíos institucionales del CEF a futuro y la importancia de fortalecer su institucionalidad a través de las reformas legales necesarias.

1. Temas Abordados por el CEF

Análisis de Riesgos

En la actualidad, las interrelaciones en los mercados financieros son cada vez mayores y están asociadas a productos financieros cada vez más sofisticados, lo que plantea la necesidad de contar con un modelo de regulación y supervisión que incorpore una mirada integrada y no sólo sectorial. Este enfoque requiere monitorear y actuar sobre fuentes de riesgo sistémico de forma coordinada entre los distintos reguladores. Una mirada integrada de tales riesgos, es clave.

En consideración de lo anterior, en cada sesión, el CEF revisó el panorama financiero reciente, nacional e internacional, y discutió los eventuales riesgos a la estabilidad del sistema financiero local. En este marco, el análisis desarrollado durante el año por el CEF puso especial énfasis en la política monetaria y fiscal en Estados Unidos y en los desarrollos en política fiscal y financiera en Europa y sus implicancias para las economías emergentes, en general, y para Chile, en particular.

En esta línea, los anuncios del retiro gradual de los estímulos monetarios en Estados Unidos tuvieron un fuerte impacto sobre los mercados financieros globales, impulsando una importante salida de capitales desde los mercados emergentes. Estos eventos motivaron un monitoreo permanente por parte del CEF de la evolución de los flujos de portafolio a economías emergentes, así como de sus índices accionarios, primas por riesgo de no pago, paridades y otras variables financieras claves.

En contraste con la salida de capitales bastante generalizada de otras economías emergentes, en Chile, la entrada bruta de capitales se mantuvo en niveles relativamente elevados, siendo ello es especialmente notorio en los flujos de portafolio. De esta manera, si bien el costo de endeudamiento externo tuvo un aumento importante para algunas economías emergentes, en Chile el incremento fue menos significativo.

Lo anterior resulta coherente con evidencia para nuestro país analizada por el CEF que da cuenta de una posición relativamente favorable en términos de liquidez agregada en moneda extranjera cuando se considera la totalidad de sus activos externos líquidos, la estructura de sus pasivos externos y sus mecanismos de ajuste macroeconómico; y que en términos de solvencia, se compara positivamente con otros países, tanto por la baja deuda del sector público como por una sólida posición internacional neta.

En el plano local, el CEF monitoreó los efectos sobre el sistema financiero de los masivos traspasos en el sistemas de AFPs de afiliados entre fondos de pensiones observados durante el año. Ello debido a que movimientos de gran magnitud en plazos acotados pueden afectar de forma relevante los precios de algunos activos financieros claves, provocar  stress sobre algunas infraestructuras de mercado y terminar afectando negativamente también a los propios afiliados. Por otra parte, también se realizó un seguimiento permanente de las condiciones en el mercado monetario, las que a lo largo del año se mantuvieron normales.

No obstante lo anterior, durante el año, un banco en particular, Corpbanca, enfrentó en el mercado mayorista tasas de interés desalineadas respecto de sus patrones históricos. Esto, producto de efectos de contagio desde su controlador, gatillados por la situación financiera de una de las empresas pertenecientes a dicho grupo, SMU.

Esta situación motivó un monitoreo detallado por parte del CEF, que incluyó la discusión de los eventos de público conocimiento en relación a SMU y otras compañías del grupo, el análisis de los efectos de dichos eventos sobre los precios en el mercado financiero de los activos emitidos por las empresas pertenecientes a dicho grupo, la revisión del grado de cumplimiento de los límites normativos y los niveles de liquidez y solvencia de las empresas financieras del grupo, y la exposición del resto del sistema financiero a SMU y CorpGroup, entre otros.

De forma paralela, entre otras materias, el CEF analizó los principales aspectos de la Encuesta Financiera de Hogares de 2012, la situación de las Cooperativas de Ahorro y Crédito y su regulación, y los resultados del ejercicio sobre intermediación financiera no bancaria realizado por el Financial Stability Board en 2013, el cual midió el tamaño del sector e identificó los riesgos específicos asociados a esta actividad en Chile.

Regulación y Legislación

La regulación de un sector del sistema financiero puede generar efectos no previstos sobre el resto del sistema, en especial si se considera las interconexiones que en éste existen y la posibilidad de que dicha regulación pueda generar arbitraje regulatorio. Es por ello que resulta fundamental evaluar de forma coordinada y con una mirada integrada los cambios regulatorios en trámite, anticipando así los efectos sistémicos que puedan tener.

De esta manera, de forma permanente, el CEF fue informado de las principales iniciativas legislativas y regulatorias en trámite por parte de cada una de las instituciones participantes, a fin de que sus integrantes pudieran tener una visión global de las modificaciones regulatorias en curso, analizándose en más detalle algunas de ellas, tales como la nueva regulación para tarjetas de crédito no bancarias, aquellas asociada a las elecciones de fondos de pensiones por parte de los afiliados de las AFPs, la nueva normativa de liquidez bancaria y el proyecto de ley de Comisión de Valores y Seguros, entre otros.

Por otro lado, el CEF elaboró notas técnicas en relación a la importancia desde el punto de vista de la estabilidad del sistema financiero de ciertas iniciativas regulatorias en análisis en el Congreso Nacional: los proyectos de ley sobre información comercial y supervisión basada en riesgos para compañías de seguro. Los miembros del CEF quisiéramos aprovechar la ocasión para volver a manifestar la necesidad de avanzar en la tramitación de ambos proyectos.

Conglomerados Financieros

La presencia de conglomerados puede dar lugar a riesgos para la estabilidad del sistema financiero, por cuanto implica la existencia de instituciones de gran tamaño, así como la interconexión entre los vehículos que las componen, a través de las operaciones e inversiones entre partes relacionadas.

El trabajo del CEF en la materia es complementario a aquel que realiza el Comité de Superintendentes del Sector Financiero. Durante el 2013 el análisis se focalizó en posibles perfeccionamientos regulatorios para cubrir necesidades de información respecto de conglomerados. Dadas las limitaciones que al respecto existen en la legislación actual, se acordó incorporar en el proyecto de ley que crea el CEF facultades explícitas para las Superintendencias para solicitar mayor información respecto de conglomerados.

Al mismo tiempo, se analizaron las modificaciones a la normativa sobre deudores relacionados a entidades bancarias, las que incorporan nuevas presunciones de relación, permitiendo así incorporar dentro de los límites de créditos otorgados a relacionados, diversas modalidades de financiamiento a través de vehículos de inversión relacionados al banco.

Pactos / Repos

Un mejor entendimiento del mercado de pactos resulta relevante desde el punto de vista de la estabilidad financiera por cuanto este tipo de operaciones puede constituir una importante fuente de liquidez en momentos de stress financiero. Sin embargo, una regulación deficitaria, que no reconozca adecuadamente el riesgo asociado a este tipo de operaciones, podría aumentar significativamente el riesgo sistémico.

Dada la relevancia de este mercado, y el menor tamaño de éste en Chile en relación a lo que se observa en mercados desarrollados, el grupo de trabajo sobre pactos presentó al CEF el análisis y la revisión de la normativa local respecto de pactos y la caracterización de dicho mercado, llevada a cabo en base a un cuestionario enviado a los distintos actores del sector.

Sector Inmobiliario

La evolución del sector inmobiliario resulta sumamente relevante para la estabilidad financiera. En particular, considerando que el sector financiero puede verse expuesto a este sector a través de los créditos respaldados por propiedades residenciales (a hogares) y comerciales (a empresas e inversionistas), así como a través de créditos comerciales otorgados a empresas desarrolladoras de proyectos inmobiliarios y constructoras.

En consideración de lo anterior, el CEF analizó los antecedentes relativos al sector inmobiliario relacionados con los niveles de ventas y precios, los estándares crediticios y la situación de las empresas constructoras e inmobiliarias, contenidos en los Informes de Estabilidad Financiera del año 2013, así como estadísticas presentadas por la SBIF asociadas a la cartera hipotecaria y de créditos comerciales a empresas del sector por parte de los bancos.

Por otro lado, se analizó en el CEF la circular puesta en consulta por la SBIF para un nuevo modelo estándar de provisiones para créditos hipotecarios para la vivienda por pérdida esperada, que incorpora la razón loan-to-value y el estado de mora.

Infraestructura de Derivados

Los mercados de derivados representan oportunidades, pero también riesgos para la estabilidad del sistema financiero, particularmente cuando se trata de instrumentos que se transan fuera de bolsa, comúnmente conocidos como OTC, por su sigla en inglés. Esta realidad hace necesario poner énfasis en contar con una infraestructura que permita que estos mercados se desarrollen plenamente, pero que, al mismo tiempo, mitigue sus riesgos.

Los graves problemas en este mercado durante la crisis financiera hicieron considerar la necesidad de fortalecer la industria de derivados a nivel internacional. Este proceso ha sido liderado por el G20, que el año 2009 acordó el mandato de transar en bolsa todos los contratos de derivados OTC suficientemente estandarizados, o procesarlos a través de una cámara de compensación y liquidación hacia fines de 2012. Este mandato se mantiene en vías de implementación en diferentes jurisdicciones a través de modificaciones legales, tales como las leyes Dodd-Frank (Estados Unidos) y EMIR (Europa).

Actualmente, en Chile existen iniciativas privadas en etapa de gestación e implementación que se enmarcan en la figura de sociedad administradora constituida como Entidad de Contraparte Central.

El trabajo del CEF en la materia durante el año ha consistido en proveer los mecanismos de análisis y coordinación para las definiciones de política tendientes a abordar los desafíos que para los reguladores supone la puesta en marcha de las iniciativas locales y las exigencias asociadas a la entrada en vigencia de la regulación internacional.

2. Desafíos Institucionales y Proyecto de Ley

El CEF ha probado ser una instancia valiosa y eficiente de análisis y coordinación entre las autoridades regulatorias y supervisoras del sector financiero, toda vez que permite tener una mirada integrada y un diagnóstico común sobre las fuentes de riesgo. Sin embargo, la experiencia acumulada durante el tiempo que lleva en operación también revela la necesidad de introducir algunos perfeccionamientos a su funcionamiento para que así pueda desempeñar su labor a cabalidad.

Dado lo anterior, apoyamos el proyecto de ley actualmente en discusión en el Congreso Nacional que fortalece la institucionalidad del CEF. Se trata de una iniciativa de gran relevancia para fortalecer los mecanismos de coordinación e intercambio de información necesarios para preservar la integridad y solidez de nuestro sistema financiero, evaluar y administrar los riesgos sistémicos y facilitar la prevención y resolución de situaciones críticas que involucren el ejercicio de las funciones y atribuciones de los órganos competentes.

Cabe destacar el apoyo que diversos organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional y la OCDE, han entregado al planteamiento de fortalecer la institucionalidad del CEF con rango legal.

A continuación, quisiéramos destacar los principales contenidos del proyecto de ley:

•  Fortalecimiento institucional del CEF

Se otorga rango legal al CEF, definido como un organismo consultivo, encargado de facilitar la coordinación técnica y el intercambio de información para la prevención y el manejo de los riesgos sistémicos, estableciendo con claridad en la ley sus objetivos y atribuciones y manteniendo los participantes actuales. Se establece que, a fin de dar estabilidad y certeza jurídica a sus participantes, las atribuciones del CEF son sin perjuicio de las competencias de sus miembros, por lo que las opiniones o recomendaciones del Consejo no serán vinculantes.

• Naturaleza y atribuciones del CEF

El proyecto de ley establece con claridad las atribuciones del CEF, para encargar estudios o efectuar recomendaciones de política que contribuyan a la estabilidad financiera, y solicitar información a las Superintendencias que lo componen. Se establece expresamente que esta información pueda ser compartida en el contexto del CEF, y que, para garantizar su uso adecuado, la información de carácter reservada que se reciba deberá conservarse en ese mismo carácter, sujeto a sanciones administrativas y penales.

• Objetivo común de velar por estabilidad financiera

A fin de reforzar el objetivo de velar por la estabilidad financiera, se establece la obligación para cada Superintendencia de procurar una coordinación efectiva con los demás órganos regulatorios financieros, comprometiendo la participación de éstas en las reuniones y análisis del Consejo y sus grupos de trabajo, así como el deber de comunicar a éste sus iniciativas regulatorias y de las situaciones de su sector que puedan tener implicancias sistémicas.

• Resguardo de información analizada por el CEF

A fin de resguardar la naturaleza del trabajo del CEF, se dispone que las deliberaciones, informes, análisis o estudios del CEF, sus grupos de trabajo o la Secretaría Técnica, se considerarán reservados. Ello es necesario para cautelar el debido cumplimiento de las funciones del CEF, toda vez que la divulgación de esta información puede ser contraproducente, pudiendo acelerar o incluso provocar los eventos de crisis que se intentan mitigar. Sin perjuicio de ello, el CEF podrá difundir la información cuando ello favorezca la estabilidad financiera.

• Facultades de Superintendencias para solicitar información

Para efectos de poder supervisar adecuadamente los riesgos a la situación financiera de las entidades sujetas a su fiscalización, se refuerzan las facultades de las Superintendencias para solicitar a éstas antecedentes sobre la situación financiera de todas aquellas personas o entidades que pertenezcan a su mismo grupo empresarial, así como las relaciones de propiedad o control y operaciones entre ellas. Esto resulta coherente con el enfoque de una supervisión basada en riesgos y permitirá avanzar hacia un adecuado monitoreo de los riesgos a la estabilidad del sistema financiero provenientes de los conglomerados financieros.

El CEF fue creado por el Decreto Supremo N° 953 del Ministerio de Hacienda, publicado el 4 de octubre de 2011, y está integrado por el Ministro de Hacienda (quien lo preside), el Superintendente de Valores y Seguros, el Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras y el Superintendente de Pensiones, mientras que el Presidente del Banco Central de Chile atiende a sus sesiones en forma permanente, en calidad de asesor. Este comunicado representa la opinión de todas las autoridades que integran el Consejo de Estabilidad Financiera y, por lo tanto, del CEF en su conjunto.